深化房地產(chǎn)權(quán)制度改革，構(gòu)建中國特色社會(huì)主義房地產(chǎn)權(quán)制度，是我國在新的發(fā)展階段健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，推進(jìn)工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要著力點(diǎn)和突破口。
關(guān)于房地產(chǎn)權(quán)制度改革的主要觀點(diǎn)
對(duì)于房地產(chǎn)權(quán)制度改革，學(xué)界有不同的觀點(diǎn)，大致可以分為維持現(xiàn)狀、私有化、國有化三種。筆者認(rèn)為，根據(jù)我國實(shí)際，維持現(xiàn)狀和私有化改革都會(huì)帶來一定的危機(jī)和困境，“國有民用”才是我國房地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向。
維持現(xiàn)狀的危機(jī)
維持房地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀的關(guān)鍵是保留農(nóng)村土地集體所有制。當(dāng)然不同的學(xué)者對(duì)完善集體所有制的具體措施可能有所不同，但核心觀點(diǎn)都是繼續(xù)堅(jiān)持集體所有制。這種觀點(diǎn)認(rèn)為：應(yīng)當(dāng)牢固樹立集體的私權(quán)主體地位，完善農(nóng)地集體所有權(quán)制度，明確村民委員會(huì)的法律地位，將其改造成為集體組織的真實(shí)代表，進(jìn)而脫離政治職能所賦予的事務(wù)，行使經(jīng)濟(jì)組織的職能。村集體作為農(nóng)地所有權(quán)的主體，應(yīng)享有一定的財(cái)產(chǎn)收益，并向農(nóng)民收取一定的租金。
然而，農(nóng)村土地集體所有制，一方面是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，反映的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維方式，脫離我國發(fā)展實(shí)際；另一方面，這種制度與城鄉(xiāng)戶籍、就業(yè)制度結(jié)合在一起，把農(nóng)民束縛在封閉的農(nóng)村、固定的土地上，既不支持農(nóng)民進(jìn)入城市，也不支持農(nóng)民在農(nóng)村地區(qū)之間流動(dòng)。不用說城市化、工業(yè)化，就是打破農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的藩籬，發(fā)展現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)也受到掣肘，與改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及現(xiàn)代化進(jìn)程不相符。所以必須堅(jiān)決推進(jìn)改革。當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)中不可避免地會(huì)存在路徑依賴的問題，改革多年來已經(jīng)形成數(shù)量眾多的既得利益者，政府對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行改革的難度會(huì)非常之大，很有可能會(huì)向著修補(bǔ)和改良目前土地管理體制的路徑推進(jìn)。但是，修補(bǔ)和改良的方式不可能從根本上解決問題，而且會(huì)產(chǎn)生新的問題，不如一攬子解決，總體成本還會(huì)小一些。這也是近年來國家一直強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵所在。
私有化不可取
推進(jìn)集體土地私有化這種觀點(diǎn)認(rèn)為：土地所有權(quán)私有化不但對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大意義，而且對(duì)減少社會(huì)糾紛，安定社會(huì)，穩(wěn)定地方財(cái)政有重大意義。土地所有權(quán)私有化后，土地市價(jià)上升，土地交易增加，地方財(cái)政收入增加，這也使地方財(cái)政，地方基礎(chǔ)設(shè)施，地價(jià)之間的反饋制度化，使地方政府官員的收入提高，效率上升。
下一步我國推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)制度改革，私有化是不可取的，理由主要如下：
土地是關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要戰(zhàn)略資源，必須牢牢掌控在國家或政府手里。土地是不可再生的稀缺資源，是人類生存和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。由于土地的上述特性，世界上所有國家都以一定的方式把土地控制在自己手里。比如，在以色列，為把土地所有權(quán)牢牢掌握在自己手中，絕大部分土地都是公有土地。為防止土地被外國人購買，以色列還明確規(guī)定由猶太民族基金擁有的土地，不能轉(zhuǎn)讓給非猶太人。有人認(rèn)為在土地私有制國家里，除了政府機(jī)關(guān)需要的必要土地外，總體上不存在土地公有制。事實(shí)并非如此。實(shí)際上，在不少所謂土地私有制的國家，國家實(shí)際上仍掌握大量土地，實(shí)行的是不折不扣的公有制。比如，在美國，就有40%以上的土地屬于國有。而且，近年來，許多西方國家甚至還出現(xiàn)了推進(jìn)土地國有化、限制私人地產(chǎn)發(fā)展的趨勢(shì)。
我國作為社會(huì)主義國家，共同富裕是全社會(huì)的共同奮斗目標(biāo)，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力、影響力是經(jīng)濟(jì)體制改革的基本目標(biāo)。反映在土地產(chǎn)權(quán)制度上，必然要求對(duì)土地有更大程度上的控制力。相比較而言，土地公有制比私有制更有利于實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，因此，我國在改革取向上不應(yīng)當(dāng)采用土地私有制。
土地私有化會(huì)進(jìn)一步加劇城鄉(xiāng)土地體制的二元結(jié)構(gòu)，不利于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。對(duì)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，著力解決城鄉(xiāng)存在的包括土地制度在內(nèi)的二元結(jié)構(gòu)問題，政府及社會(huì)各界是高度一致的。此外，共識(shí)還體現(xiàn)在，在城市國有制問題上，基本產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)相對(duì)穩(wěn)定，只是在具體運(yùn)行制度上進(jìn)行調(diào)整，重點(diǎn)是要對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)村集體所有制進(jìn)行改革。如果對(duì)農(nóng)村集體所有的土地實(shí)施私有化改革，那么，必然會(huì)形成城市國有、農(nóng)村私有的二元結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步加劇了長期存在的城鄉(xiāng)土地體制的二元結(jié)構(gòu)，與城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展方向背道而馳。而且，我國城市的土地制度與農(nóng)村不同，呈現(xiàn)出鮮明的二元特征。但在絕大多數(shù)其他國家和地區(qū)中，適用于城市和農(nóng)村的土地制度是一樣的，不同的只是土地的用途。比如，美國政府土地規(guī)劃使用的主要手段是對(duì)土地用途進(jìn)行分類分級(jí)規(guī)制。又如，在英國，變更土地用途的權(quán)利歸國家所有，任何土地所有人或其他人如要變更土地用途，必須申請(qǐng)規(guī)劃許可。
發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不一定要求土地私有化。主張土地私有化的觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)土地產(chǎn)權(quán)完全屬于個(gè)人，產(chǎn)權(quán)就具有長期的穩(wěn)定性和唯一性，就可以讓市場(chǎng)來配置，從而促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其實(shí)，只要在土地產(chǎn)權(quán)安排上，能夠滿足以下兩個(gè)條件，就不影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。這兩個(gè)條件是：個(gè)人能完全自由地處置土地并獲取相應(yīng)收益；這種處置權(quán)和收益獲取權(quán)是長期的或無期限的。當(dāng)土地屬于國家所有后，只要讓所有權(quán)與使用權(quán)相分離，并賦予使用權(quán)相對(duì)穩(wěn)定、長久的權(quán)利，也能夠滿足上述兩個(gè)條件，并促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。新加坡和我國香港地區(qū)就是實(shí)行這種制度的典型，不僅沒有妨礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且還取得了比較好的發(fā)展成績(jī)。此外，在澳大利亞堪培拉，以及荷蘭、瑞典和法國的一些城市，公有土地制度在市場(chǎng)環(huán)境中運(yùn)行，也都具有較高的效率。
“國有民用”是改革的方向
“國有民用”類似于目前英國、以色列、新加坡以及中國香港等國家和地區(qū)的做法。具體來說，這種觀點(diǎn)主張將集體土地所有權(quán)收歸國家所有，農(nóng)民享有相對(duì)穩(wěn)定而持久的土地使用權(quán)。同時(shí)，也可以把土地承包經(jīng)營權(quán)與城市土地使用權(quán)制度統(tǒng)一為土地使用權(quán)體系，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)制度一體化。
進(jìn)一步分析“國有民用”這種改革方向的必要性和可行性，這里再強(qiáng)調(diào)兩個(gè)方面：
一方面，“國有民用”的改革方向能夠滿足各方需求，是大勢(shì)所趨。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求看，由于產(chǎn)權(quán)主體明確、職責(zé)清晰，農(nóng)民個(gè)人完全自由處置土地使用權(quán)，不影響市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地資源的優(yōu)化配置，既有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，也符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革要求。從城鄉(xiāng)一體化來看，集體土地國有化本身就為與城市制度接軌創(chuàng)造了條件。從維護(hù)農(nóng)民權(quán)益來看，集體土地“國有民用”，事實(shí)上是對(duì)農(nóng)村集體組織特別是村委會(huì)侵犯農(nóng)民權(quán)益的遏制，把屬于農(nóng)民的權(quán)益還給農(nóng)民，既有利于增強(qiáng)國家對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的控制力和影響力，也有利于激發(fā)農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)的活力，可謂一舉多得。
另一方面，我國現(xiàn)行的黨的政策要求和法律法規(guī)，實(shí)際上也體現(xiàn)了“國有民用”的改革方向。比如，黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。這些實(shí)際上體現(xiàn)的是“民用”的要求，也就是讓使用權(quán)進(jìn)一步獨(dú)立出來，成為可以單獨(dú)流動(dòng)、相對(duì)穩(wěn)定的物權(quán)，體現(xiàn)的是土地“國有民用”的改革思想。又如，現(xiàn)行《土地管理法實(shí)施條例》明確規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地，以及因國家組織移民、自然災(zāi)害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地，都要?dú)w全民即國家所有。在現(xiàn)實(shí)中，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大量農(nóng)民已經(jīng)遷移到城鎮(zhèn)，不少村莊實(shí)際上已經(jīng)沒有多少人居住，對(duì)于這些村落完全可以推進(jìn)土地國有化，并為全面推進(jìn)國有化積累經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造條件。
如何構(gòu)建中國特色社會(huì)主義房地產(chǎn)權(quán)制度
建立開放、競(jìng)爭(zhēng)、統(tǒng)一而有序的土地市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的積極作用，是優(yōu)化土地資源配置，提高土地利用效率，實(shí)現(xiàn)地盡其用的必要前提，也是構(gòu)建中國特色社會(huì)主義房地產(chǎn)權(quán)制度的重要途徑。
土地供應(yīng)充分發(fā)揮優(yōu)化資源配置的作用
土地以政府行政指標(biāo)的方式分配，體現(xiàn)的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維慣性，目前土地市場(chǎng)運(yùn)行中存在的問題，或多或少都與此有關(guān)。比如，由于信息不完全，上級(jí)政府并不了解下級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)土地供需的所有信息，結(jié)果指標(biāo)分配沒有充分考慮地方需要，甚至還脫離了地方發(fā)展實(shí)際。所以，打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的路徑依賴，廢除土地的行政指標(biāo)分配，在宏觀層面加強(qiáng)對(duì)土地的總量控制和規(guī)劃引導(dǎo)，在微觀層面讓市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化資源配置的作用發(fā)揮得更充分。當(dāng)前有觀點(diǎn)認(rèn)為只要逐步取消政府劃撥和協(xié)議出讓土地，代之以招拍掛的方式來供應(yīng)，就是堅(jiān)持了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向。當(dāng)然，把土地劃撥和協(xié)議出讓改革為土地招拍掛出讓，這在土地資源的分配上是一大進(jìn)步。但是，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的改善是一個(gè)非常復(fù)雜的問題。從經(jīng)濟(jì)學(xué)方面看，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)基本的構(gòu)成是供給與需求，基本類型有壟斷與競(jìng)爭(zhēng)，但是細(xì)分起來，它有供給競(jìng)爭(zhēng)與需求競(jìng)爭(zhēng)型、供給壟斷和需求競(jìng)爭(zhēng)型、供給競(jìng)爭(zhēng)與需求壟斷型、供給壟斷和需求壟斷型四類。實(shí)際上我們現(xiàn)在的土地招拍掛是供給方高度壟斷、需求方充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)。這種高度壟斷的土地買賣市場(chǎng)，還有它自己的一些特點(diǎn)：要出讓的土地，掛是不連續(xù)掛的，是間斷性的，有的只公告一天，許多購買者不知道；可能掛和拍之間時(shí)間很短，導(dǎo)致即使知道的購買者，也來不及了解有關(guān)土地的信息，信息不透明，不對(duì)稱；土地出讓在縣、市、省、全國之間沒有聯(lián)網(wǎng)，沒有形成一個(gè)市場(chǎng)體系；一些地方在土地招掛拍方面，免不了內(nèi)部交易。加上地方政府財(cái)政多收的利益驅(qū)動(dòng)，這種招拍掛體制，實(shí)際上已經(jīng)成為地方政府高價(jià)賣地的操作機(jī)制。因此，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，廢除現(xiàn)行的土地出讓招拍掛制度，打破土地的行政壟斷勢(shì)在必行。
不同所有制土地等價(jià)交換，同地同價(jià)
《物權(quán)法》明確規(guī)定：“平等保護(hù)國家、集體和私人的物權(quán)。國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。”然而，現(xiàn)行《土地管理法》卻明文禁止集體土地進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，致使集體土地即使符合城鄉(xiāng)規(guī)劃，也不能自主參與工業(yè)化、城市化建設(shè)，集體土地產(chǎn)權(quán)沒有得到與國有土地產(chǎn)權(quán)平等的保護(hù)，集體土地與國有土地同地而不同價(jià)，這造成了集體土地和農(nóng)民的巨大財(cái)產(chǎn)損失。不過，有觀點(diǎn)認(rèn)為，不實(shí)行現(xiàn)在這樣的土地強(qiáng)制不等價(jià)征用體制，無法保證國家的收入，無法防止城郊農(nóng)民依靠土地暴富。實(shí)際上，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家中，政府在籌集收入時(shí)應(yīng)遵循的基本原則是國家既不直接干涉經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，又獲得收入，以保證其公共服務(wù)運(yùn)行成本，包括調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和財(cái)富差距的重要手段?？偟膩碚f，不同所有制土地、不同區(qū)域土地在交換中都應(yīng)遵循等價(jià)交換、同地同價(jià)原則。對(duì)于非公益性用地，不再經(jīng)政府征用，集體用地直接進(jìn)入市場(chǎng)，由用地商到土地交易所尋找，其交易中的級(jí)差地租，由政府通過稅收的辦法加以調(diào)節(jié)。對(duì)于公益性用地，國家也應(yīng)遵循不同所有者之間產(chǎn)權(quán)平等的理論，也要按照市價(jià)進(jìn)行收購，價(jià)格太高的，可以用稅收或級(jí)差地租的辦法加以調(diào)節(jié)，而不是強(qiáng)制從集體手中低價(jià)征收土地。
不同所有制土地，不同法人占有的土地年期產(chǎn)權(quán)，平等進(jìn)入土地交易市場(chǎng)
根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，集體土地只要符合規(guī)劃，就應(yīng)該與國有土地一樣進(jìn)入土地市場(chǎng)等價(jià)交易。具體來說，一方面，所有的集體土地、國有土地，不管什么性質(zhì)，不管是法人擁有還是自然人擁有的土地使用權(quán)，都應(yīng)平等地進(jìn)入農(nóng)地、建設(shè)用地等交易市場(chǎng)，改變土地供應(yīng)的行政壟斷，平等入市；另一方面，集體土地的有關(guān)權(quán)利，只要符合法律規(guī)定，不管是承包地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)，還是建設(shè)用地使用權(quán)，都可以自由入市，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成合力的地價(jià)，從而優(yōu)化土地資源的配置。
構(gòu)建統(tǒng)一、有序、多層次的土地交易市場(chǎng)
目前，我國的土地交易市場(chǎng)實(shí)際上已經(jīng)大致被分割為三個(gè)市場(chǎng)：房地產(chǎn)市場(chǎng)、工業(yè)用地（包括開發(fā)區(qū)用地）市場(chǎng)、合法的國有土地市場(chǎng)和“隱形”的集體土地市場(chǎng)。在分割的市場(chǎng)上，難以形成真實(shí)反映土地資源稀缺程度的市場(chǎng)價(jià)格。因此，培育和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)就是要打破市場(chǎng)割裂狀態(tài)，無論國有還是集體土地，無論住宅用地還是工業(yè)用地，都應(yīng)按統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則，平等競(jìng)爭(zhēng)、公開交易、市場(chǎng)定價(jià)。
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國土地二級(jí)市場(chǎng)日趨活躍，在盤活存量、優(yōu)化土地資源配置、支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。但由于在二級(jí)市場(chǎng)中隱形交易大量存在、土地投機(jī)行為時(shí)有發(fā)生，交易風(fēng)險(xiǎn)難以防范，嚴(yán)重?cái)_亂了土地市場(chǎng)，影響了國家宏觀調(diào)控政策的實(shí)施。所以，構(gòu)建多層次的土地交易市場(chǎng)，加快健全土地二級(jí)市場(chǎng)，尤其是要建立健全土地交易場(chǎng)所，完善辦理交易事務(wù)、發(fā)布交易信息、代理土地交易等服務(wù)尤為重要。