土地審計發(fā)現(xiàn)了什么？樓市強監(jiān)管窗口臨近
專項審計組一般分為土地供應、國有土地出讓金使用、耕地保護三個小組。“這次審計特別嚴，比債務審計還要嚴。”
一份措辭嚴厲的審計署報告未能如預期公開。多位配合審計的地方人士告訴21世紀經(jīng)濟報道，2014年低調(diào)進行的《全國土地資金出讓收支和耕地保護審計項目》，已經(jīng)歷審計部門與地方較長時間的溝通。這場審計也揭開了諸多土地供應領(lǐng)域違規(guī)違紀線索。
2013年中國政府在完成對政府性債務的全面審計后，于2014年下半年啟動了上述項目。一些參與項目的人士稱，這是“史上最大規(guī)模”的一次審計，下級政府所有與土地相關(guān)的收支、決策都將向上級審計部門呈現(xiàn)。同時，當年多輪土地督察也在強力推行，這意味著對地方政府行為的“硬約束”，很可能從信用領(lǐng)域拓展到其他資源性要素當中。
審計署官員曾經(jīng)預計，上述報告會在2014年12月或2015年1月公布結(jié)果，然而，在剛結(jié)束的全國兩會上，審計署副審計長石愛中表示，由于不少情況還在核查，目前還沒有“時間表”，不過肯定不會等太長時間。
21世紀經(jīng)濟報道記者通過向正在反饋溝通的地方政府官員，參與、配合審計的人士等采訪得知，審計中暴露的主要問題，仍然集中在違規(guī)征用土地、減征甚至不征收土地出讓金、違規(guī)使用土地出讓金、征地補償政策未落實等方面；此外，也出現(xiàn)了土地收入未及時上繳國庫，和其他個人涉嫌違法行為。
受訪的審計相關(guān)人士還向21世紀經(jīng)濟報道表示，土地規(guī)劃不合理、閑置土地過多、開發(fā)區(qū)違規(guī)擴區(qū)、耕地保護也是突出問題。
一種市場聲音擔心，審計結(jié)果會觸發(fā)更嚴厲的土地監(jiān)管措施，使得地方政府無法通過“制度松綁”繼續(xù)供應土地，緩解地產(chǎn)業(yè)下行、債務率高企帶來的壓力。全國范圍內(nèi)土地出讓金收入已然走低，新增建設(shè)用地面積下降，地產(chǎn)業(yè)和政府都在承壓。
但是，各地已經(jīng)開始調(diào)整政策，重新松綁樓市“需求”。也有如石家莊市等地政府，出于種種原因，啟動了嚴厲的樓市違規(guī)清理行動。通過專項審計以嚴格監(jiān)管約束“供給”，將是一段統(tǒng)一市場體系，建立剛性預算機制的窗口期。
“特別嚴，比債務審計還要嚴”
2014年兩會上，時任審計署副審計長董大勝表示，土地出讓收支專項審計將在當年年底結(jié)束，審計結(jié)果會在2014年12月或者2015年1月公布。
土地專項審計于去年8月啟動，至11月初步完成現(xiàn)場審計。湖北省審計廳一份公開材料稱，這是迄今審計系統(tǒng)組織的最大規(guī)模的審計項目，主要審計2008年至2013年土地出讓收支和建設(shè)用地審批、征收、供應、使用以及耕地保護等情況。
“這次審計特別嚴，比債務審計還要嚴。”中部省份一位不愿具名的區(qū)縣審計部門負責人告訴21世紀經(jīng)濟報道。這位人士此前曾深入?yún)⑴c2013年的地方政府性債務專項審計。
據(jù)他介紹，土地專項審計與政府性債務審計同樣采用“交叉審計”方式，但去年土地審計的嚴格程度有所提升。具體而言，債務審計時以縣為審計單位，縣審計局局長任審計組組長并撰寫所審計區(qū)縣的審計報告。而去年土地出讓審計時以市為單位，組長由審計署特派辦的官員擔任。
審計區(qū)縣土地使用情況，派出小組會進駐區(qū)縣進行審計，獨立辦公，自行安排日常工作，審計人員會向地方布置要求，要求提供相應的材料、卷宗。最后小組的審計情況匯集到組長。
土地專項現(xiàn)場審計比債務專項審計多出一月有余。“之所以時間較長，是因為債務審計時需要掌握債務數(shù)據(jù)，而土地出讓審計主要是查問題。” 前述審計局人士分析稱，“在田間地頭現(xiàn)場調(diào)查的次數(shù)要多。”
前期審計結(jié)束后，則是審計部門與當?shù)卣?ldquo;溝通”。另一位地方審計協(xié)調(diào)人士向21世紀經(jīng)濟報道表示，審計基本結(jié)束后，審計部門會與地方政府開會溝通。“有些有緣由的，會考慮降低(違規(guī)金額)數(shù)量。”他說。
他還介紹，溝通完成后，審計部門還會形成書面交換意見稿，首先傳送給省政府，省政府會要求調(diào)度有關(guān)區(qū)市做好溝通對接，化解報告中提出的問題，盡量降低違規(guī)數(shù)額。“地方政府以書面形式回復意見中如果地方政府有不認可的部分，要有書面文字說明。”
這項溝通工作，正在延緩報告最終成形的時間。相關(guān)人士介紹，至春節(jié)時，個別地方還未下發(fā)與地方政府的交換意見稿，有些數(shù)字還未最終地方核實溝通好。
不過，相比至今仍在甄別結(jié)果的地方政府性債務問題，土地專項審計受外界關(guān)注小得多。
三個重點審計方向分組
自1987年第一宗土地拍賣以來，中國國有土地出讓金迅速增長——已從當年的2.2億元猛增到2014年的4萬億元左右。4萬億土地出讓收入占到地方主要預算內(nèi)收入(財政收入+政府性基金)的三分之一左右，既是地方政府收入的主要部分，也是其可以掌控價格的要素資源。
在2007年之前，土地出讓金一度游離于預算體制之外。2007年的改革將土地出讓收入納入地方政府性基金預算，實行“收支兩條線”管理。土地出讓金由此納入預算管理并交付同級人大審議，但是公開程度很低，其支出項僅為“國有土地使用權(quán)出讓收入安排的支出”一項，并沒有更明細科目。
雖然財政部解釋稱，國有土地使用權(quán)出讓金主要用于征地拆遷補償、土地開發(fā)、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)廉租住房保障等支出，但這并沒有打消外界對于上萬億資金使用結(jié)果的疑慮。
為此，審計署分別于2007年、2009年、2011年3次組織實施了對土地出讓金的專項審計，但這3次審計都是抽樣審計而且審計覆蓋的范圍都較小。據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者梳理，三次審計出來的共同問題是違規(guī)征用土地、減征甚至不征收土地出讓金、違規(guī)使用土地出讓金、征地補償政策沒落實等情形。(詳見本版圖形)。
“去年審計出來的問題類型和之前幾次審計差不多。”前述審計局人士表示。審計的重點從審計組的分工上可見一斑。專項審計組一般分為土地供應、國有土地出讓金使用、耕地保護三個小組，按照這三個方向展開審計。
2014年7月，由市政府層面主導的專項整治展開。在持續(xù)一年多的行動中，房管局稽查大隊曾向社會公示了數(shù)十個違規(guī)項目，警惕購房風險。這些項目，都存在開發(fā)建設(shè)手續(xù)不全的問題，有的項目建在集體土地或劃撥土地上，有的還沒開工就開始銷售，“桃園麗璟城”、“財富天下”、“純棉時代”等樓盤項目赫然在列。
據(jù)一位當?shù)氐禺a(chǎn)公司高管回憶，盡管有上述整治行動，但據(jù)上述網(wǎng)絡(luò)地產(chǎn)媒體銷售總監(jiān)回憶，2014年整體銷售收入并未受到較大影響。
在雙重激勵的情況下，地方政府熱衷于征收土地甚至占用未經(jīng)審批征收集體土地。中山大學博士張莉采用省級數(shù)據(jù)實證后發(fā)現(xiàn)，地方政府官員更熱衷于“土地引資”，而非“土地財政”。
在審計違規(guī)案例中，表現(xiàn)為采取協(xié)議或變相劃撥等形式，低價甚至“零價”出讓工業(yè)用地，這在一些開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)往往更為嚴重。
相較此前三次審計，去年的審計對耕地保護的情況做了更加全面的審計，“主要是為2015年全面劃定永久基本農(nóng)田做鋪墊”。
一位審計系統(tǒng)人士還向21世紀經(jīng)濟報道介紹，除了以前的老問題，去年的土地出讓金審計還關(guān)注了土地規(guī)劃、閑置土地、開發(fā)區(qū)違規(guī)擴區(qū)的問題。
他舉例稱，當?shù)匾粋€保稅港區(qū)管轄面積比國務院核準面積擴大超過5000公頃，2014年當?shù)剡M行調(diào)整后，仍超過國務院核準面積約2000公頃。
土地儲備虛假抵押融資現(xiàn)苗頭
隨著中國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”，“土地引資”和“土地財政”的慣性依賴，有可能加劇政府性債務，并阻礙統(tǒng)一市場體系的形成。
截至2013年6月的審計報告顯示，當時地方政府承諾以土地出讓金償還的債務余額為3.48萬億，占省市縣負有償還責任余額的37.23%。值得注意的是，這一金額占到當年土地出讓收入的比例高達90%。
經(jīng)濟“新常態(tài)”下，土地出讓收入也呈下降的趨勢。按照今年的預算報告，2015年土地出讓收入將相比2014年的執(zhí)行數(shù)下降7.65%。財政部的數(shù)據(jù)顯示，今年1-2月地方土地出讓金比上年同期大幅下降36.2%。這無疑將增加地方政府償債的風險。
土地作為抵押融資的物品會放大杠桿。在經(jīng)濟下行的情況時，這一風險也值得關(guān)注。前述華東地區(qū)審計系統(tǒng)人士還表示，2014年的專項審計也注意到土地儲備虛假抵押融資的問題。他介紹，一些土地儲備中心以未辦理國有土地使用權(quán)證的地塊向當?shù)亟鹑跈C構(gòu)融資的數(shù)量在增多。
此外，閑置土地也是土地審計聚焦的一大問題。國土部2013年土地督察公告披露一個案例，2010年1月～2012年12月間廣東省惠州市批而未供土地面積是2012年廣東省下達惠州新增建設(shè)用地指標的2.59倍，年均供地率僅為36.89%。
在2015年的國土資源會議上，國土資源部部長姜大明表示：“一些地方存在土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化問題，閑置低效土地大量存在。”
“今年新增建設(shè)用地將繼續(xù)適度調(diào)減。”姜大明說。國土資源部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從2013年度起，國土部新增建設(shè)用地呈現(xiàn)逐步下降的趨勢。
由于土地出讓收支管理不透明，相關(guān)領(lǐng)域腐敗問題也頻頻發(fā)生。中紀委公布的信息顯示，去年其對多個省份的巡視發(fā)現(xiàn)，諸多省份存在土地、房地產(chǎn)業(yè)的腐敗問題。國務院總理李克強在2014年的記者會上表示，對于社會公眾高度關(guān)注的一些領(lǐng)域，比如像土地出讓金收入、礦產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓等，要全面審計，建立一系列的制度性措施。
相關(guān)審計結(jié)果出爐后，也可能作為中央政府的決策依據(jù)。2015年2月的國務院常務會議上，李克強表示：“針對土地審計督察發(fā)現(xiàn)問題，采取鐵腕措施，嚴肅問責。”
因此，中央政府會根據(jù)審計情況，查處土地領(lǐng)域的腐敗，規(guī)范土地供應市場。在樓市下行周期中，政府正在放活過去因限購、信貸等政策抑制的需求。監(jiān)管帶來的“緊縮”，將主要影響“供給”側(cè)。同時，諸多旨在盤活閑置存量土地的政策2014年已經(jīng)啟動。
地方政府會如何跟進監(jiān)管，也許將是土地、地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域在2015年面臨的一大變數(shù)。