備受關(guān)注的征地制度改革或?qū)⒃谀陜?nèi)有較大進(jìn)展。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉，按照國(guó)務(wù)院安排，國(guó)土部正在醞釀推出一系列征地制度改革新政，今年年內(nèi)有望推出的相關(guān)政策除了重新修訂后的《土地管理法》，還有《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》、《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見》等，受此影響，未來(lái)農(nóng)地征補(bǔ)過程中，農(nóng)民不僅有望獲得較高的補(bǔ)償收益，還可以逐步成為農(nóng)地入市的交易主體。
對(duì)于很多人關(guān)注的農(nóng)地入市，國(guó)土部方面基本確定的方向是，在確保18億畝耕地紅線的前提下，先開展宅基地制度改革試點(diǎn)，釋放農(nóng)村閑置宅基地進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，探索建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。
原國(guó)家土地管理局規(guī)劃司副司長(zhǎng)鄭振源、中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎等專家表示，國(guó)土部所指的一部分農(nóng)村閑置宅基地其實(shí)并不“閑”，特別是在一些城市郊區(qū)，基本上都是以小產(chǎn)權(quán)房的形式存在。下一步推進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地入市，必然會(huì)面臨清理小產(chǎn)權(quán)房的問題。
過去由于國(guó)家政策嚴(yán)禁農(nóng)地直接入市，中央政府對(duì)小產(chǎn)權(quán)房持完全否定態(tài)度，預(yù)計(jì)下一步農(nóng)地入市“開口”之后，有可能采取分類處理、有條件合法化的措施，為一些符合條件的小產(chǎn)權(quán)房補(bǔ)辦合法手續(xù)，而對(duì)一些嚴(yán)重違反城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，建筑設(shè)計(jì)施工質(zhì)量存在嚴(yán)重問題的小產(chǎn)權(quán)房，則采取改建、重建或者拆除的強(qiáng)制辦法。
近期，國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智正在率隊(duì)在河北等地就農(nóng)村宅基地管理情況進(jìn)行調(diào)研，此行的目的在于通過選擇試點(diǎn)的方式，盡快啟動(dòng)宅基地制度改革。
試點(diǎn)先行
中國(guó)現(xiàn)行征地制度中兩個(gè)最為突出的問題是農(nóng)地不能直接入市，對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又偏低。農(nóng)地不能直接入市的結(jié)果是地方政府壟斷賣地，靠廉價(jià)征用農(nóng)地后再轉(zhuǎn)手以數(shù)十倍甚至上百倍的收入賣給房地產(chǎn)開發(fā)商，或者大搞開發(fā)區(qū)，而后政府只把6%的賣地收入用于對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償和農(nóng)村發(fā)展的支出。
國(guó)家對(duì)農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)南拗疲酝峭ㄟ^制定法規(guī)政策層層加碼的。從2008年十七屆三中全會(huì)開始，中央就有意通過改革征地制度，來(lái)逐步推進(jìn)農(nóng)村集體土地入市，提高農(nóng)地征補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)。與此相對(duì)應(yīng)，全國(guó)人大在當(dāng)年將《土地管理法》修訂納入了立法規(guī)劃。
據(jù)曾參與《土地管理法》修改討論的專家介紹，按照最初的修改思路，最基本的一條就是貫徹中央提出的“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，允許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，將集體土地提高至與國(guó)有土地同地同權(quán)的地位，這樣農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償也就會(huì)有較大幅度的提高。
《土地管理法》修改過程中遭遇了多方面利益集團(tuán)的阻撓。在經(jīng)歷長(zhǎng)達(dá)5年的修訂之后，國(guó)土部最后提交至人大常委會(huì)審議的《土地管理法修正案(草案)》，只對(duì)原第47條做了原則性的修改，明確集體土地征收將遵照公平補(bǔ)償原則，但對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何細(xì)化、集體土地是否入市等都有所回避。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)上周獲悉，為配合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，“十八大”之后，國(guó)務(wù)院就要求國(guó)土部等方面在全國(guó)城鎮(zhèn)化規(guī)劃頒布之前，必須拿出可操作的征地制度改革方案來(lái)。國(guó)土部為此從去年底就開始醞釀制定一系列征地制度改革新政，分解到具體的工作，除了上述提及的政策文件外，還將選擇一些省市作為新一輪征地制度改革、宅基地制度改革的試點(diǎn)，同時(shí)總結(jié)推廣農(nóng)村土地股份制改革的經(jīng)驗(yàn)和做法。
與此同時(shí)，國(guó)土部還派出調(diào)查組在北京、上海、山東、河北等地調(diào)研。據(jù)全國(guó)工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)聶梅生所說，國(guó)土部調(diào)研組也征求過該協(xié)會(huì)的意見，主要是想了解“能否形成政府供地和市場(chǎng)供地雙軌制”，根據(jù)調(diào)研組反饋的信息，聶梅生的判斷是，農(nóng)地入市可能將會(huì)有新突破。
對(duì)于“供地雙軌制”，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)進(jìn)一步了解到，目前中國(guó)是政府壟斷土地供應(yīng)的格局，未來(lái)實(shí)行“雙軌制”就意味著將允許農(nóng)村集體土地入市，而現(xiàn)階段由于農(nóng)民外出打工、農(nóng)村房屋拆遷等原因，全國(guó)空心村綜合整治潛力已經(jīng)高達(dá)1.14億畝。
國(guó)土部對(duì)宅基地改革試點(diǎn)設(shè)定的具體目標(biāo)為，近期主要是在堅(jiān)持農(nóng)村一戶一宅和標(biāo)準(zhǔn)控制的前提下，探索建立宅基地退出和補(bǔ)償機(jī)制，用經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)和規(guī)范閑置宅基地流轉(zhuǎn)；遠(yuǎn)期則是在完善農(nóng)村宅基地制度的基礎(chǔ)上，逐步放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民擁有宅基地與房屋完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)。
聚焦小產(chǎn)權(quán)房
鄭振源、黃小虎都是從國(guó)土管理崗位上退下來(lái)的專家，對(duì)于未來(lái)宅基地有可能先行入市的說法，兩位專家較為一致的分析是，國(guó)土部推進(jìn)宅基地入市必然會(huì)牽涉到清理小產(chǎn)權(quán)房問題。鄭振源認(rèn)為，宅基地入市邁出的第一步，應(yīng)該是適度開放小產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)。
鄭振源分析表示，中央提出新型城鎮(zhèn)化關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，圍繞“人口城鎮(zhèn)化”這一核心目標(biāo)，農(nóng)民工轉(zhuǎn)化市民首先面對(duì)的就是城市高房?jī)r(jià)問題。最近兩三年，政府投資大批量建設(shè)的保障房，由于責(zé)任沒有清晰界定，最后各省建成的保障房成本并不低，農(nóng)民工住不起也輪不上。
天則經(jīng)濟(jì)研究所5月完成的調(diào)查表明，無(wú)論是廉租房、公共租賃房，還是經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房和棚戶改造房，名義上是針對(duì)中低收入居民的住房保障，實(shí)際上覆蓋的卻是一些收入 和住房都不是最困難的城市居民，結(jié)果是進(jìn)一步擴(kuò)大了城市居民住房差距，導(dǎo)致了分配不公和設(shè)租尋租的問題。比如，很多經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)商品房戶型面積大，隱形補(bǔ)貼多，這等于是用納稅人的錢去補(bǔ)貼買房者購(gòu)置財(cái)產(chǎn)。
天則經(jīng)濟(jì)研究所在北京、深圳、成都等地的調(diào)查都表明，現(xiàn)在由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體和個(gè)人開發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房，事實(shí)上與地方政府的支持和默認(rèn)是分不開的，背后深層次的原因在于，政府可以高價(jià)征賣農(nóng)地，卻禁止農(nóng)民開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房本身存在不公平性；再有就是由于長(zhǎng)期實(shí)施分稅制財(cái)政管理，中央把地方的大部分稅收都拿走了，地方政府默認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)也是針對(duì)不合理體制的一種博弈。
天則經(jīng)濟(jì)研究所的報(bào)告中列舉了這樣的例子，2004年，深圳把農(nóng)村集體土地全部轉(zhuǎn)化為國(guó)有，并取消了集體組織。在土地國(guó)有化過程中，為了照顧居民的利益，深圳市政府為轉(zhuǎn)為市民的每戶都劃出不超過120平方米的土地，用于建筑不超過5層、建筑面積不超過480平方米的住房，按照政策，這些深圳市政府規(guī)劃建設(shè)的房子也是小產(chǎn)權(quán)房。
成都、北京等地的小產(chǎn)權(quán)房也存在類似的情況。成都市屬于全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，成都市政府把大量居民都安置在集中居住區(qū)，住房并沒有城市政府頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，嚴(yán)格說來(lái)，這也屬于違法的小產(chǎn)權(quán)房；北京的情況是，大多數(shù)小產(chǎn)權(quán)房是由村集體將村轄區(qū)的土地集約起來(lái)，通過村委會(huì)注冊(cè)的開發(fā)公司或者外請(qǐng)開發(fā)公司進(jìn)行建設(shè)，一部分供村民居住，一部分出售，典型的案例是北京通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)。
天則經(jīng)濟(jì)研究所報(bào)告還顯示，目前北京小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量約占整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)的20%，價(jià)格僅為北京市商品房?jī)r(jià)格的25%-30%，另?yè)?jù)我愛我家房地產(chǎn)公司估計(jì)，北京已售和在建的小產(chǎn)權(quán)房總面積超過1000萬(wàn)平方米。
鄭振源告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，包括北京市政府在內(nèi)，事實(shí)上，在城市化征地過程中，為了獲得農(nóng)民的支持，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房都基本采取了支持和默認(rèn)的態(tài)度，再加上現(xiàn)有政策存在很多漏洞，為近些年各地小產(chǎn)權(quán)房的突飛猛進(jìn)提供了條件。
鄭振源認(rèn)為，目前政府有關(guān)農(nóng)村土地和住宅的所有法規(guī)政策都是建立在對(duì)農(nóng)村土地的“充公”和對(duì)住宅產(chǎn)權(quán)的“剝奪”基礎(chǔ)上的，在這樣的背景下，小產(chǎn)權(quán)房的大量存在有很大的合理性，也符合市場(chǎng)的需求，如果盲目實(shí)施拆毀小產(chǎn)權(quán)房，其涉及的人數(shù)基本上足以引發(fā)群體性事件。
上述專家的建議是，在下一步農(nóng)地入市“開口”之后，官方應(yīng)采取分類處理、有條件合法化的措施，對(duì)一些嚴(yán)重違反城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，建筑設(shè)計(jì)施工質(zhì)量存在嚴(yán)重問題的“小產(chǎn)權(quán)房”，采取改建、重建或者拆除的強(qiáng)制辦法，而對(duì)一些符合條件的“小產(chǎn)權(quán)房”則補(bǔ)辦合法手續(xù)，將其轉(zhuǎn)為城市保障性住房的組成部分。