在現(xiàn)行土地制度下，城鄉(xiāng)土地利用缺乏有效銜接，建設(shè)用地在城鄉(xiāng)兩頭出現(xiàn)擴(kuò)張
在以“用途管制”和“城鄉(xiāng)分割”為特征的我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度下，城市和農(nóng)村分別在“國(guó)有”和“集體”這兩個(gè)相對(duì)封閉的土地管理體系下尋找各自的發(fā)展路徑。記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在這種土地管理制度下，因城鄉(xiāng)土地利用缺乏有效銜接，一方面一些農(nóng)村缺乏規(guī)劃出現(xiàn)用地“擴(kuò)張熱”；另一方面部分城市由于土地承載不足而掀起“圈地潮”。
2010年的用地規(guī)模2007年前就已突破
在安徽宣城，從市區(qū)到該市20余公里外的向陽(yáng)鎮(zhèn)，沿途多個(gè)村子，很多農(nóng)房已經(jīng)破落，大門(mén)上的鐵鎖也已銹跡斑斑，房前屋后的宅基地上甚至雜草叢生。宣城市宣州區(qū)向陽(yáng)鎮(zhèn)蔴口村村民劉慶保對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者說(shuō)，他們村一共有1500多人，但只有700多人在家，其余的人長(zhǎng)年在外務(wù)工，家里的房子、宅基地都是長(zhǎng)年空著。
國(guó)家土地督察南京局在安徽省沿淮地區(qū)的調(diào)查結(jié)果表明，農(nóng)村土地利用呈現(xiàn)出“利用效率低，空心村多，空閑地多”的“一低兩多”特點(diǎn)。以懷遠(yuǎn)、來(lái)安和霍邱三個(gè)縣為例，空心村比例都超過(guò)了30%，自然村莊內(nèi)的住宅松散凌亂，形成許多難以利用的空閑地。
農(nóng)村土地利用效率低下、農(nóng)村資產(chǎn)大量閑置?！督?jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在川、皖、渝等勞務(wù)輸出省市采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，由于大量農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工，一些家庭甚至是舉家外遷，其房子、土地長(zhǎng)期閑置在農(nóng)村。
而與此形成鮮明對(duì)照的是，隨著城市化的快速推進(jìn)，國(guó)內(nèi)不少城市陷入了土地承載力不足的困境。以成都市為例，國(guó)家實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略十年以來(lái)，成都進(jìn)入了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展軌道上，一大批重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)工程迅速落地，城市建設(shè)用地不斷告緊。據(jù)國(guó)家土地督察成都局的測(cè)算，按照成都市現(xiàn)在的發(fā)展速度，未來(lái)5年將用完成都市到2020年的用地指標(biāo)。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到，除西部個(gè)別發(fā)展較為緩慢的城市外，城市發(fā)展面臨土地承載力不足在全國(guó)是一個(gè)普遍現(xiàn)象。
在安徽蕪湖市，早在去年7月份，該市就已將安徽省批給的6485畝全年用地指標(biāo)全部用完。記者從蕪湖市國(guó)土資源局了解到，近幾年來(lái)，蕪湖市發(fā)展速度較快，用地指標(biāo)每年都不夠。
蕪湖、成都這樣的中西部城市尚且如此，廣東、北京、江蘇這些城市化程度較高地區(qū)，面臨土地承載力不足的問(wèn)題就更加突出。根據(jù)國(guó)土資源部的一項(xiàng)調(diào)查，佛山市原土地利用規(guī)劃確定到2010年的用地規(guī)模，早在兩年前就已經(jīng)被突破。
土地過(guò)度開(kāi)發(fā)承載接近極限
在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的推動(dòng)下，在“國(guó)有”和“集體”這兩個(gè)相對(duì)封閉的土地管理體系中，尋找各自發(fā)展路徑的城市和農(nóng)村，都在擴(kuò)張土地利用。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪發(fā)現(xiàn)，由于城市發(fā)展越來(lái)越受制于土地瓶頸，各地不得不在政策的邊緣游走，不斷探索和突破：蕪湖市2009年實(shí)際用地已經(jīng)超過(guò)全年指標(biāo)一倍以上，達(dá)到1.3萬(wàn)多畝，多出來(lái)的6000多畝土地使用指標(biāo)都是通過(guò)大項(xiàng)目圈外用地、平移農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)等方式來(lái)解決的；2008年以來(lái)，北京市朝陽(yáng)區(qū)也加大土地儲(chǔ)備力度，啟動(dòng)了一系列征地拆遷項(xiàng)目，目標(biāo)是儲(chǔ)備26平方公里建設(shè)用地；深圳、東莞、佛山等城市開(kāi)始“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居”的“三舊”改造，也是希望借此騰出更多的城市建設(shè)用地。據(jù)了解，僅佛山市在十一五規(guī)劃期內(nèi)，就計(jì)劃通過(guò)“三舊”改造節(jié)約出18萬(wàn)畝建設(shè)用地，相當(dāng)于該市10多年新增建設(shè)用地的總量。
在城市用地?cái)U(kuò)張的同時(shí)，農(nóng)村建設(shè)用地也在膨脹，呈現(xiàn)出“人口減少，用地增多”的“逆向擴(kuò)張”怪現(xiàn)象。國(guó)土資源部規(guī)劃司的數(shù)據(jù)顯示，1996—2007年，不包括常年在外務(wù)工的農(nóng)民，我國(guó)農(nóng)村人口減少約1.2億人，而農(nóng)村建設(shè)用地不減反增，增加近130萬(wàn)畝，人均建設(shè)用地增加了34平方米。
由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地兩頭擴(kuò)張，一些地方已經(jīng)出現(xiàn)建設(shè)用地比例過(guò)高，土地過(guò)度開(kāi)發(fā)、承載接近極限的苗頭。根據(jù)國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)，安徽、江蘇和珠三角地區(qū)的城鄉(xiāng)土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度都已經(jīng)達(dá)到15%左右，廣東省深圳和東莞兩市的這一比例甚至高達(dá)40%；而日本、韓國(guó)的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度都在10%以下，即使是國(guó)土面積較小的荷蘭也只有13%。
“通過(guò)如此高強(qiáng)度的土地開(kāi)發(fā)利用而獲得的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)不可持續(xù)，今天深圳市面臨艱苦的轉(zhuǎn)型就是前車(chē)之鑒。”國(guó)土資源部土地利用司司長(zhǎng)廖永林說(shuō)。
在“保增長(zhǎng)、保民生、保紅線”之間為難
一方面是城市和小城鎮(zhèn)的快速膨脹，另一方面又是農(nóng)村建設(shè)用地逆向擴(kuò)張；在這兩種力量的合力作用下，耕地紅線受到擠壓。國(guó)家土地督察武漢局近兩年查處的農(nóng)村建設(shè)用地違法案件中，占用耕地建住宅、修農(nóng)莊的比例達(dá)70%。
在安徽省的個(gè)別縣，甚至出現(xiàn)耕地保護(hù)倒掛情況，與其基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任指標(biāo)相差數(shù)萬(wàn)畝，但值得慶幸的是，這些縣所在市的區(qū)、縣能夠填補(bǔ)這些“虧空”，確保在市一級(jí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任的履行。
面對(duì)這種狀況，國(guó)土部門(mén)和基層黨政干部認(rèn)為，在現(xiàn)行的以“用途管制”和“城鄉(xiāng)分割”為特征的土地管理制度下，“承載城市發(fā)展、推動(dòng)農(nóng)村變革和有效保護(hù)耕地”三者之間互相打架，地方國(guó)土部門(mén)常常在“保增長(zhǎng)、保民生、保紅線”之間左右為難。
東部地區(qū)一位國(guó)土部門(mén)的干部向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者直言，我們常常面臨一個(gè)無(wú)解的難題，項(xiàng)目要落地但沒(méi)有指標(biāo)，從保增長(zhǎng)的角度，需要讓項(xiàng)目盡快落下來(lái)；從保民生的角度，征地拆遷要尊重農(nóng)民利益；從保紅線的角度，占補(bǔ)平衡需要先補(bǔ)后占，時(shí)間漫長(zhǎng)。“地方發(fā)展的壓力、農(nóng)民利益的維護(hù)、耕地保護(hù)的責(zé)任都落在了國(guó)土部門(mén)的頭上，但現(xiàn)有的土地管理制度讓我們無(wú)法有一個(gè)均衡的解決方案。”
國(guó)土部門(mén)和基層一些干部認(rèn)為，需要盡快調(diào)整我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度，打通城鄉(xiāng)建設(shè)用地綜合利用的封閉界限，合理、高效地綜合利用城鄉(xiāng)土地。(侯大偉 楊玉華)